举世瞩目

在前两篇文章中，已经讲到了改革开放给民航带来的巨大变化。在这里，我还是要对它再进行集中叙述。以下这些成就尤其吸引人们的眼球：

看看发展规模：2010年，我国民航运输总周转量538亿吨公里，为1978年2.98亿吨公里的180倍;完成旅客运输量26769万人，为1978年231万人的116倍;完成货邮运输量536万吨，为1978年6.4万吨的84倍。我国现已具有国航、东航、南航等大型航空公司，在国际上都名列前茅。在改革开放的大背景下成立的航空企业，一开始就以崭新的面貌出现，已成为民航发展不可或缺的新生代。

看看国际地位：1978年，我国民航运输总周转量居世界第37位，自此一路赶超，2005年以来一直保持在第二位。从1974年以来，我国成为国际民航组织的二类理事国，2004年以来连续以高票当选一类理事国，增加了在国际航空领域的话语权。我国民航专家应聘到国际民航组织担任要职。国际民航的重要会议先后在中国召开。

看看机队构成：2010年，我国民航共有飞机2400余架，其中运输飞机1597架，通用航空飞机800余架。在运输机队的大家庭中，全部都是技术先进、机龄较短的“壮劳力”。有些较早生产的机型，国外还在使用，我们已经淘汰。“十一五”期间，平均每年增加飞机近200架，净增近150架。世界飞机、发动机和机载设备制造商对中国的航空公司尤为青睐，纷纷角逐中国市场。

看看机场建设：发展不等人，买飞机相对容易。改革开放初期，民航机场建设滞后于飞机引进的状况尤为突出。而今现代化的航空港在全国星罗棋布。仅以首都机场为例，1958年建成的老航站楼为1.6万平方米，足足使用了22年。现在的T1航站楼为1980年投产，也单独运转了19年。1999年投产的T2航站楼为33万平方米。2008年奥运会前建成的T3航站楼为90万平方米，是世界上最大的航站楼。

看看发展态势：民航的发展并非一帆风顺。上世纪末的亚洲金融危机、本世纪初的美国“9·11”恐怖袭击事件，都使世界航空业受到巨大冲击。我国民航都成功应对，把损失减到最小。2008年国际金融危机的再次重创，使世界民航业陷入低迷。我国民航率先复苏，进入了一个新的景气周期。2009年世界民航负增长4%，我国民航正增长13.1%;2010年，世界民航复苏乏力、低速回升，我国民航增长26.1%。这一年，我国航空公司实现利润351亿元，占世界所有航空公司利润的三分之一。中国民航发展的强劲之势将长期保持，成为最具潜力和活力的航空运输市场。

看看、看看、再看看……中国民航所创造的精彩、壮观和辉煌，令人目不暇接，惊叹不已。

体制嬗变

纵观60余年，民航是管理体制变革最多的行业之一。

改革开放以前，民航管理体制几经变革。1949年成立军委民航局，航空业务归属军委，经济管理归属国务院六办;1958年归属交通部管理;1962年改为国务院直属局，部分工作归空军领导;“文化大革命”时，则完全纳入军队建制，实行军事化管理。

改革开放以来，民航相继进行了三轮重大改革。

民航第一轮改革的主旨是军企分开。从1980年3月开始，民航局不再归空军代管，改由国务院直接领导。即按经济的办法来办，走企业化的道路。

民航第二轮改革的主旨是政企分开。从1987年西南民航开始，实行地区管理机构、航空公司、机场分设，成立若干骨干航空公司和地方航空公司，机场作为独立的企业运营。

民航第三轮改革的主旨是重组脱钩。即从2002年开始，组建三大航空企业集团和三个服务保障集团公司，与民航总局脱钩，绝大部分机场移交地方管理。

改革的根本目的，是解放和发展民航的生产力。管理体制的变革，蕴涵着丰富的内涵。这就是政企分开，转变职能;引入竞争，搞活企业;开放市场，依靠各方。按照建立社会主义市场经济的要求，不断调整和完善不适应生产力发展的生产关系，以及不适应经济基础的上层建筑，从更深层次和更广领域发挥和调动各方面的积极性，促进民航事业的持续快速发展，适应国家现代化建设和改革开放的要求，满足人民群众日益增长的航空需求。方向明、决心大、办法对，民航的改革坚持积极稳妥、分步递进，打赢了一场又一场战役，取得了一个又一个成功。

搞活企业

1984年党的十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》开宗明义地指出，经济体制改革的中心环节，是搞活国有大中型企业。企业是市场的主体，没有企业的发展，行业的发展便无从谈起。民航的体制改革，紧扣“搞活企业”这个中心命题。

“民航要走企业化道路”，既确立了民航发展的定位，又指明了民航改革的方向。企业化的第一步，是1980年在各管理局推行经济责任制。接着是对企业的放权让利，国家对民航、民航总局对所属企业实行利润包干，超收分成，亏损不补。随着政企分开的实施，企业不再是政府机构的附属物，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体。

建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，是深化企业改革的必然选择。随着新公司的设立和老企业的重组，我国的航空公司、服务保障企业和大型机场集团陆续进行公司制改革，按《公司法》注册和经营。从1997年2月起，东航率先在纽约、香港和上海三地上市，不少企业进行了股份制改造，成为公众性和国际化公司。

去年，中央电视台做过一个专题，并出版了专辑，叫做《公司的力量》。书中有言：“公司是一种组织、一种制度、一种文化;公司是一种生存方式，也是一种生活方式。在不同的国家，它呈现出不同的面貌，引领了各具特色的发展道路。”踏着国家经济体制改革的节拍，民航企业加快了公司化的进程，逐步建立起现代化企业制度的构型。

以“人事、用工、分配”为内容的“三项制度”改革，一直是企业改革的重点，也是必须突破的难点。民航企业在保持稳定的前提下积极尝试，在解决“干部能上不能下、工人能进不能出、工资能升不能降”方面，取得较大进展。按通俗的话说，就是既然企业不再吃国家的“大锅饭”，职工也就不再吃企业的“大锅饭”。

激发活力，必须增加竞争。打破行业垄断，增强市场机制，是政企分开和企业脱钩的一个着力点。民航是对地方和民营资本开放较早的行业之一。海航作为在我国最大经济特区成立的航空公司，以超常的速度持续发展。较早成立的上航、深航、川航等，也都发展较快，有的还实现了与大型公司的联合重组。近年来成立的几家民营航空公司及中外合资的货运公司，也纷纷崭露头角，办出新的特色。

依靠各方

民航改革的主旨之一，是打破在长期计划经济和军事化管理下形成的高度集中的管理体制，充分调动各方面的积极性，特别是更多地发挥地方的积极性。

国家在这方面的主要举措是改变机场管理体制，依靠地方建设管理机场。1983年地方投资和利用外资相结合的厦门机场建成，1984年中央和地方联合投资的厦门航空公司成立，都对厦门特区的发展起到了重要作用。1994年上海机场移交地方管理，作为全面改革机场管理体制的试点。从此以后，上海市主要依靠地方投资，新建了浦东机场，并按综合交通枢纽规划扩建了虹桥机场。

2002年进行机场管理体制的全面改革，机场移交地方管理后，机场建设进一步加快，为民航新一轮快速发展打下了基础。目前，机场建设投资三分之二以上依靠地方投资，民航政策性投资如同酵母，带动了地方投资和市场融资，解决了机场建设的巨额资金来源。

上世纪80年代中期，我国曾出现一轮办航空公司的热潮，不少地方政府兴办航空公司，以解空运紧张之急。后来，地方政府将目光转向建设机场，“栽下梧桐树，引来金凤凰”。不求所有，但求所在，更求所用，地方政府以更加开放的姿态，从政策上支持航空公司的发展。

近年来，民航局与不少省市签署了战略合作协议。一些省市也纷纷与大型航空集团达成协议，开展政企联动，从各方面给予支持，优势互补、实现双赢，促进各地民航事业的繁荣与兴旺。

构建市场

建立社会主义市场经济，是中国共产党人的一个伟大创造。党的十四届四中全会以后，民航按照中央作出的决策，加快市场取向的改革，发挥市场对资源配置的基础性作用，包括改变政府审批投资项目的做法，让企业依靠市场直接融资和间接融资。融入整个社会的劳动力市场，采取市场的办法引进人才，积极进行企业分配制度的改革。在航线资源、航班时刻管理等方面，采取宏观调控和市场机制相结合的办法。坚持依法行政，遵循市场规则，按市场标准实施经营许可。

价值规律是市场经济的基本规律，价格形成机制的改革是构建航空运输市场的关键环节。然而，在相当长的一段时期，我国民航实行的是政府定价，往往是价格决定市场。在早期，民航实行高运价，航空运输服务作为少数人享用的奢侈品。“大跃进”时期，则违背价值规律大幅度降低运价，使之大大低于成本，航空企业亏本经营。此后，民航运价水平接连调整。到上世纪80年代，则实行对境内和境外旅客的两种运价。这在现在看来是不可思议的事情，当时则极为正常。

1997年，民航运价管制开始放松，对境内外旅客票价就中并轨，并在此基础上实行幅度管理，允许航空公司下浮价格。但在当时，由于市场发育不成熟，似乎航空公司和消费者都不适应，一时间竞相杀价形成风潮，企业面临巨亏。政府又被迫收回成命，进行市场干预，制止票价下浮，当时被媒体称为“禁折令”。

一晃又是7年，2004年4月，经过听证和准备，民航国内航线运价形成机制改革方案正式实施，完全取消政府指令性定价，继之以政府指导与市场调节相结合的运价体制。在主要航线，企业根据政府依据市场确定的基准价，在较大空间内上下浮动。有相当一部分航线则完全由企业根据市场确定价格。去年，又进一步放开了头等舱、公务舱的票价。在此框架下，我国航空公司价格机制基本与国际接轨，建立了多级票价体系，以不同的产品、不同的价格适应不同的顾客，从而实现市场覆盖的最大化和企业收益的最大化。

2003年应对“非典”冲击以后的几年，是民航发展的一个黄金阶段，这当然依托于国家经济增长的大环境，运价改革也发挥了关键作用。我们观察到，航空公司旅客构成发生了很大变化，在多级票价体系下，航空运输的“大众化”正在成为现实，自费旅游乘客明显增加。

价格改革具有联动性。伴随着运价改革，机场收费标准、航油进销差价、燃油附加费收取并与油价联动，相继出台改革举措。通用航空价格则更加灵活。市场化的价格机制效果明显，实现多赢。

扩大开放

民航的非航空主业率先开放。“北京航空食品有限公司”成立于1980年5月，是我国首批中外合资企业之一，并荣幸地成为“外字第1号”。继之而来的是在广州、上海等地，均设立了中外合资的航食公司，在较短的时间内，使航空配餐质量得到提升。

“北京飞机维修工程有限公司”是国航与德国汉莎航空公司合资经营的维修企业，成立于1989年8月，足见其对中国未来的坚定信心，以及民航市场的巨大吸引力。在上海、广州、厦门等地，都建立了中外合资的飞机维修企业，使维修能力得到提升。近年来，还增加了发动机维修企业，向更高的技术层次迈进。

航空主业的开放政策，起始于1994年外商投资民航业有关政策的出台，2002年经修订形成了相关规定。我国允许外商投资公共航空运输企业、通用航空企业和民用机场的最大股比，比某些航空业发达的西方大国还要高。在上海、深圳、珠海等地已分别成立了中外合资的货运航空公司。有多个机场引进了外资，或在经营管理方面与外商开展了深度合作。

1978年以来，与我国签订民用航空运输协定的国家增加了80个，通航国家增加了40个。我国民航对国际航权秉持开放姿态，外国企业受益较大。国航、南航、上航已先后加入了国际航空联盟，在承担义务基础上分享权益。我国航空企业在经济全球化的大潮中经受考验，在激烈的市场竞争中得到提升。

转变职能

我国所进行的改革，是社会主义制度的自我完善，也是国家行政管理的一次自我革命。在计划经济向市场经济体制的过渡中，必须大力转变政府职能。

根据国家体制改革的总体部署和民航行业改革的特殊要求，民航行政机构大约5年就进行一轮调整改革。在第一轮实施军企分开时，由原来的军队体制，改为按经济管理的要求设置管理机构。在随后进行的政企分开和重组脱钩中，由“民航总局—地区管理局—省(区、市)局—航站”政企合一的体制，改为“民航局—地区管理局—省(区、市)安全监管分局”三级管理，形成了新的行政管理体制框架。

简政放权，搞活企业的另一面，是职能重新定位。放弃具体事务，加强宏观调控。民航规划水平逐步提高，更加符合市场经济的要求。2010年推出的建设民航强国战略，更加具有长远性和前瞻性。民航政策体系日益完善。在改革开放中所出台的一系列经济政策，有力促进了发展，解决了行业的突出矛盾。在全行业遇到风险冲击之时，及时有力应对，出台扶持政策。

经济管理要放开，安全管理要强化。民航的每次机构改革，都使安全管理得到加强。打开民航局的机构序列表，与上世纪80年代政企不分时相对照，所增加的基本上都是安全管理机构，包括航空安全办公室、飞行标准司、空管行业管理办公室，航空器适航审定司、机场司均属重新定名，并设立了科技支持单位。在各地区管理局、省(区、市)监管局，安全管理机构和编制都占有相当大的分量。我国民航安全监管体系已经建立，完全符合国际民航组织的要求，并借鉴了有关国家的有效做法。

从办民航转变为管民航，市场监管必不可少。按照“统一、开放、竞争、有序”的要求，构建市场体系。在航空企业管理、航线经营权管理等方面，由行政审批改为经营许可，按照“公平、公正、公开”的原则，完善管理办法，办理许可事项。加强质量监督，维护消费者权益。加强市场监督，既防止经营垄断，又制止无序竞争。

依法治国必须依法行政。从上世纪80年代后期以来，民航法治化进程明显加快。1995年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国民用航空法》。作为它的派生法，国务院先后颁布了多部行政法规。民航局自行制定和修订部门规章200余项。适应现阶段民航发展和社会主义市场经济要求的民航法规体系基本建立，各级民航机构的执法水平得到提高，为民航事业的又好又快发展提供法律保障。

改革开放作为实现中华民族伟大复兴的主旋律，在广袤的大地上激扬回荡。改革开放成就了人们的幸福生活，也丰富了人们的语言。2010年网络流行语中，有“拉风”、“给力”两词。拉强改革开放之风，给足改革开放之力，民航人谱奏了波澜壮阔的新乐章。